Zuwendungen an Ratsfraktionen
In einem Urteil vom 8. Oktober 2002 entschied das OVG Münster zu einem Streit über Zuwendungen an Ratsfraktionen (15 A 4734/01).
Eine kleine Fraktion, die nur noch mit zwei statt vorher vier Sitzen vertreten war, machte geltend, dass die von der Mitgliederzahl im Rat abhängige Personalkostenzuwendung zu niedrig sei. Sie erhalte jetzt nur noch die Hälfte der zuvor ersetzten Personalzuwendungen. Die Vorbereitung, Durchführung und Protokollierung von Fraktionssitzungen sowie das Formulieren von Pressemitteilungen und deren Versendung nähmen aber bei einer kleineren Fraktion dieselbe Arbeitszeit in Anspruch.
Hierzu führte das OVG aus:
1. Unter Berufung auf die innerorganisatorische Anspruchsnorm des § 56 Abs. 3 S. 1 GO NRW kann eine Ratsfraktion im kommunalrechtlichen Organstreit sowohl geltend machen, die ihr gewährten Zuwendungen seien zu niedrig, als auch, andere konkurrierende Fraktionen seien durch die getroffene Verteilungsregelung gleichheitswidrig begünstigt worden.
2. Über die Höhe und die Form von Fraktionszuwendungen nach § 56 Abs. 3 S. 1 GO NRW entscheidet der Rat nach pflichtgemäßem Ermessen; ein Anspruch auf Vollkostenerstattung besteht nicht.
3. Die Gewährung von Zuwendungen nach § 56 Abs. 3 S. 1 GO NRW ist nicht an den Maßstäben des formalisierten Gleichheitssatzes zu messen.
4. Der Grundsatz der Chancengleichheit verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln.
5. Die Entscheidung des Rates nach § 56 Abs. 3 S. 1 GO NRW unterliegt der gerichtlichen Überprüfung grundsätzlich nur in materiell-rechtlicher Hinsicht; unerheblich ist, auf welchem verfahrensmäßigen Weg der Rat den angenommenen Bedarf der Fraktionen ermittelt hat.
Manche Fragen werden sich nicht einfach ohne ein persönliches Gespräch oder zumindest ein Telefonat lösen lassen. Oft wird auch die Auswertung von Schriftverkehr und weiteren Unterlagen erforderlich sein. Deshalb weise ich darauf hin, dass ich mich als Rechtsanwalt schwerpunktmäßig mit dem Kommunalrecht beschäftige.
Der ang. Entscheid des OVG ist ja von 2002 und berücksichtigt nicht Änderungen der GO !
Hallo,
nach der Neuordnung der GO NRW sollen die Städte und Gemeinden die Ratsfraktionen in ihrer Geschäftsführung finanziell unterstützen; dabei werden erstmalig auch fraktionslose Einzelmitglieder einbezogen. Nun ist es so, dass bei uns die “großen” Parteien CDU,SPD,FDP und Grüne ihre Geschäftsführung selbst finanzieren und im Gemeinderat lediglich eine Kostenübernahme von 17,90 / Monat pro Ratsmitglied beschlossen haben. Dieser Betrag wird also linear gezahlt. Für mich als Einzelratsmitglied wurde dann im DEZ beschlossen, dass ich ebenso diesen Betrag erhalte. Davon kann ich nicht einmal das anfallende Porto bezahlen, geschweige denn einen Raum, EDV-Kosten, Literatur, Beiträge zu Organisationen, Fahrten zu StGB-Treffen etc. Habe ich eine Chance hiergegen Einspruch zu erheben und mehr zu bekommen? Von unserer Partei kann ich dazu nichts erhalten, mangels Masse.
Das OVG sagt:
5. Die Entscheidung des Rates nach § 56 Abs. 3 S. 1 GO NRW unterliegt der gerichtlichen Überprüfung grundsätzlich nur in materiell-rechtlicher Hinsicht; unerheblich ist, auf welchem verfahrensmäßigen Weg der Rat den angenommenen Bedarf der Fraktionen ermittelt hat.
Was genau bedeutet “materiell-rechtlich” ?
Hallo Zebramungo,
also:
1. Zur formellen Rechtmäßigkeit der finanziellen Zuwendungen:
Leitsatz 5. des OVG-Urteils beinhaltet, dass die Entscheidung des Rates gemäß § 56 Abs. 3 S. 1 GO NRW nur “materiell-rechtlich” gerichtlich überprüft werden kann, formell-rechtlich nicht.
Das OVG führt in den Gründen dazu weiter aus:
“…
… Gegenstand der Prüfung sind nur diese Rechtsetzungsakte als solche, also das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens. Die subjektiven Vorstellungen und Motive der am Verfahren beteiligten Organe oder Personen sind unbeachtlich; nur die objektive Unvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit höherrangigem Recht führt zu ihrer Ungültigkeit. …Wie bei Rechtsnormen wird auch hier nur die Regelung als solche überprüft, nicht aber auch der verfahrensmäßige Weg, auf dem sie zu Stande gekommen ist. Der Entscheidungsvorgang ist neben dem Inhalt der Satzung als dem Produkt dieses Vorgangs nur dann bedeutsam, wenn der Gesetzgeber nicht nur den sachlichen Inhalt der Norm, sondern auch den Vorgang der Willensbildung besonderen Anforderungen unterworfen hat. …
Eine solche besondere Anforderung an den Vorgang der Willensbildung stellt der Gesetzgeber im vorliegenden Zusammenhang nicht. …”
In dem genannten Fall war beanstandet worden, der Rat habe den Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt und deshalb sei § 40 VwVfG verletzt. Diese Beanstandung sah das OVG als gegenstandslos an, weil die Verletzung von § 40 VwVfG allenfalls ein “formeller Fehler” sein könne, den das Gericht aber nicht überprüfen könne.
2. Schließlich zur materiellen Rechtmäßigkeit erste Vorüberlegungen:
a) Mir ist nach dem beschriebenen Sachverhalt noch nicht ganz klar, ob bei Ihnen auch die größeren Fraktionen lediglich die beschriebenen Pauschalen erhalten. Kommen die größeren Fraktionen mit den Mitteln aus? Zu berücksichtigen ist hier auch, dass die Fraktionsarbeit regelmäßig durch Abtretung von Teilen der Aufwandsentschädigungen der Fraktionsmitglieder finanziert wird.
Sind Sie auch sichern, dass die “Kostenübernahme” in Höhe von monatlich 17,90 € nicht die allgemeine Aufwandsentschädigung beinhaltet? Die Aufwandsentschädigung ist in § 45 GO NRW geregelt und betrifft die “Aufwandsentschädigung” des einzelnen Ratsmitgliedes. Zusätzlich dazu kann und muss ein einzelnes Ratsmitglied Gelder nach § 56 GO NRW erhalten, wenn das einzelne Ratsmitglied nicht einer Fraktion oder Gruppe angehört. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass “die großen Parteien” ihre Fraktionsarbeit teilweise dadurch finanzieren, dass sie von ihren Mitgliedern Teile der Aufwandsentschädigung einziehen.
b) Gemäß § 56 Abs. 3 S. 5 GO NRW müssen auch dem einzelnen nicht fraktions- oder gruppenangehörigen Ratsmitglied – neben der allgemeinen Aufwandsentschädigung – “im angemessenen Umfang Sachmittel und Kommunikationsmittel zum Zwecke seiner Vorbereitung auf die Ratssitzung zur Verfügung” gestellt werden.
Ein Gericht könnte also prüfen, ob Mittel im angemessenen Umfang auch für das einzelne, nicht fraktions- oder gruppenangehörige Ratsmitglied zur Verfügung gestellt werden. Gemeint sind damit aber keine Haushaltsmittel, sondern ausdrücklich nur “Sach- und Kommunikationsmittel”.
§ 56 Abs. 3 S. 6 GO NRW ist dann näher zu beleuchten: Das einzelne Mitglied kann – werden Sach- und Kommunikationsmittel nicht in ausreichendem Maß gestellt – finanzielle Zuwendungen aus Haushaltsmitteln erhalten, die allerdings “nach oben” gedeckelt sind. Das einzelne Ratsmitglied darf nicht mehr als die Hälfte des Betrages betragen, den eine Gruppe mit zwei Mitgliedern erhielte, § 56 Abs. 3 S. 6, letzter Halbsatz GO NRW. “Nach unten” enthält Satz 6 keine direkte Regelung. Ob hier sinngemäß in die Vorschrift “hineingelesen werden kann”, dass das einzelne Ratsmitglied mindestens die Hälfte dessen erhalten muss, was eine Gruppe mit zwei Mitgliedern erhielte, ist für mich noch fraglich. Hierzu müsste ich noch recherchieren. Ich gehe aber zunächst davon aus, dass eine solche Lesart sinnvoll sein könnte.
Aus § 56 Abs. 3 S. 4 GO NRW ergibt sich die Ausstattung, die eine Gruppe erhält oder erhalten müsste.
c) Schließlich spricht meines Erachtens Einiges dafür, dass die Ausführungen des OVG im Leitsatz oben zu 4. zu beachten sind:
“4. Der Grundsatz der Chancengleichheit verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln.”
In den Gründen heißt es dazu dann:
“Nicht zu beanstanden ist zunächst, dass der Beklagte den Fraktionen Zuwendungen pauschal vorab gewährt und sich damit die Praxis vieler anderer Kommunen zu Eigen gemacht hat. §56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW verlangt nicht zwingend eine nachträgliche Erstattung auf der Basis tatsächlich getätigter und konkret nachgewiesener Ausgaben (Spitzabrechnung). Die Verpflichtung der Fraktionen aus § 56 Absatz 3 S. 3 GO NRW zur Führung eines Verwendungsnachweises in einfacher Form belegt, dass der Gesetzgeber diese Form der Gewährung von Fraktionszuwendungen als zulässig erachtet. Mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar ist insbesondere auch die vom Beklagten gewählte Staffelung der Personalkostenzuwendung. Der Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an Fraktionen und Gruppen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln. Eine solche Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion oder Gruppe zusammen geschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen oder Gruppen und an deren kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert. Diese Funktion besteht in der Bündelung und Koordinierung der Arbeit des Rates und seiner Ausschüsse. Sowohl der Sach- als auch der Personalaufwand, den diese Koordinierung erfordert, hängt, wie auch die Kl. nicht bestreitet, zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Ratsmitglieder ab, deren Meinungsbildung und Entscheidung in der geschilderten Weise zu bündeln ist. Nicht nur die Kosten für Papier, Porto, Telefon und Ähnliches (Sachaufwand), sondern auch der von der Kl. beispielhaft genannte Zeitbedarf einer angestellten Geschäftsführungskraft bei der Vor- und Nachbereitung von Sitzungen durch Erstellung und Übermitteln schriftlicher Beratungsvorlagen, Einladungen usw. steigt und sinkt proportional mit der Anzahl der Personen, deren Arbeit zu koordinieren ist.
Der Einwand der Kläger, etliche Fraktionstätigkeiten wie etwa die Vorbereitung, Durchführung und Protokollierung von Fraktionssitzungen sowie das Formulieren einer Pressemitteilung und deren Versendung an die örtlichen Medien nähmen bei einer kleinen Fraktion dieselbe Arbeitszeit in Anspruch wie bei einer großen Fraktion, steht einer bedarfsorientierten Staffelung von Fraktionszuwendungen nach der Fraktionsstärke nicht entgegen. Anlass zu rechtlichen Bedenken gegen diese Differenzierung bestünde allenfalls dann, wenn die Fraktionsarbeit ganz überwiegend oder nahezu ausschließlich aus Tätigkeiten bestünde, deren Zeitaufwand von der Fraktionsstärke unabhängig ist. Für eine dahingehende Annahme bestehen jedoch keine Anhaltspunkte, und auch der Sachvortrag der Kl. gibt nichts dafür her.
Die Ermessensentscheidung des beklagten Rates, kleinen Fraktionen eine deutlich geringere Personalkostenzuwendung zu gewähren als den großen Fraktionen, ist entgegen der Auffassung der Kl. auch nicht deshalb fehlerhaft, weil den kleinen Fraktionen ein – im Vergleich zu den großen Fraktionen – proportional höherer Koordinierungsaufwand durch die Entsendung sachkundiger Bürger in die Ausschüsse entsteht, sofern sie von ihrem Recht aus § 58 Absatz 1 S. 7 NWGO Gebrauch machen. Dieser erhöhte Koordinierungsaufwand bedarf bei der Bemessung der Höhe der Fraktionszuwendungen keiner gesonderten Berücksichtigung. Da kein Anspruch auf Vollkostenerstattung besteht, ist es auch nicht zu beanstanden, wenn der Rat die Bemessung der Fraktionszuwendungen an denjenigen Aufwendungen ausrichtet, die für die Erfüllung der Kernaufgaben der Fraktionen entstehen. Der erhöhte Koordinierungsaufwand für die Teilnahme sachkundiger Bürger an der Ausschussarbeit betrifft nicht diese durch die Fraktionsmitglieder zu leistende Kernarbeit der Fraktion. Die Tätigkeit der sachkundigen Bürger hat vielmehr nur eine ergänzende Funktion im Rahmen der Ausschussarbeit. Sachkundige Bürger können die Fraktionen nach § 58 Abs. 1 S. 7 bis 9 NWGO mit beratender Stimme in solche Ausschüsse entsenden, in denen sie sonst nicht vertreten sind. Durch ihre Bestellung werden sie lediglich Mitglieder des Ausschusses, nicht aber auch Mitglieder des Rates oder der Ratsfraktion.”
Hallo Warner -
ja – die Vorschriften wurden teilweise überarbeitet und geändert, aber ich denke dennoch, dass die Ausführungen des OVG auch jetzt noch gültig sind. Jedenfalls habe ich keine Anhaltspunkte dafür, dass sich Vorschriften so geändert habe, dass die o. g. Argumentation des Gerichts obsolet wird.
Grüße
Sönke Nippel
Guten Tag,
ich habe eine Frage und weiß nicht, ob Sie mir helfen können, jedoch bitte ich darum, ihnen einmal mein kleines Anliegen zu schildern.
Ich bin Ratsmitglied in Bad Oeynhausen und unser Bürgermeister möchte wie überall, die Kosten durch Einsparungen senken.
Das städtische Rechnungsprüfungsamt sollte laut Antrag aufgelöst werden und somit zusammen mit dem Kreis Minden- Lübbecke zusammen gelegt werden.
Die Einsparung für Bad Oeynhausen beliefen sich auf ca. 75.000€.
Allerdings stellt der Kreis der Stadt die (Un)- Kosten in Rechnung.
Da unser Bürgermeister sowieso angeschlagen ist, bedingt durch Derivatgeschäfte und noch viele Fragen ungeklärt sind, denke ich mir mal, er will damit etwas verschleiern, zumal der Kreis ja die Aufsichtsbehörde ist.
Könnten Sie mir freundlicherweise in diesem Punkt weiter helfen oder ggf. Adressen nennen, an die ich mich richten kann?
Vorab vielen vielen Dank für Ihr Gehör.
Mit freundlichen Grüßen
Guten Tag,
ich habe eine Frage bzgl. der Teilnahme eines fraktionlosen Ratsmitglieds an den turnusmäßigen Informationstreffen des Bürgermeisters mit den Fraktionsvorsitzenden. In diesen Treffen werden Informationen seitens der Verwaltung an die Vorsitzenden mitgeteilt. Die Vorsitzenden informieren dann ihre Fraktionsmitglieder. Lediglich das fraktionslose Mitglied ist von diesen Informationen ausgeschlossen. Kann der BGM bzw. die Mehrheit der Fraktionsvorsitzenden dem farktionlosen Mitglied die Teilnahme an diesen Treffen verweigern? Ein ablehnendes Schreiben liegt mir bereits vor.
Für ihre Antworten bedanke ich mich bereits im Voraus
Mit freundlichen Grüßen
Hallo Johann,
so ganz komme ich mit der Frage zu der Übernahme des Rechnungsprüfungsamtes noch nicht zurecht – der Kreis stellt die Kosten in Rechnung?
Soll das heißen, dass z. B. durch den Kreis Mitarbeiter übernommen wurden? Oder dass überhaupt für den Fall der Übernahme der Aufgabe des RPA Kostenabsprachen getroffen wurden?
Jedenfalls enthält § 102 Abs. 2 S. 1 GO NRW eine Regelung zu der Übernahme der Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung:
(2) Kreisangehörige Gemeinden können mit dem Kreis eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung mit dem Inhalt abschließen, dass die örtliche Rechnungsprüfung des Kreises die Aufgaben der örtlichen Rechnungsprüfung in einer Gemeinde gegen Kostenerstattung wahrnimmt.
Ausdrücklich heißt es hier: “gegen Kostenerstattung”. Sind dass die Unkosten?
Grüße
Sönke Nippel
Hallo Justus,
heute habe ich einen Artikel zum “Informationsrecht” des einzelnen Ratsmitgliedes veröffentlicht – kommen Sie damit schon einmal ein Stück weiter?
http://www.anwalt-und-kommunalrecht.de/2010/02/22/zu-den-informationsrechten-eines-einzelnen-ratsmitgliedes/
Ob Sie tatsächlich die Teilnahme an den Informationsveranstaltungen erzwingen können, ist für mich nicht selbstverständlich. Aber – werden Ihnen Informationen verweigert, so kann dies – vgl. das in dem neuen Beitrag zitierte Urteil – fatale Folgen für die Gemeinde haben.
Sollten Sie weitere Fragen zu dem Thema haben, so eröffnen Sie bitte den Beitrag in dem zugehörigen Artikel. Danke!
Grüße
Sönke Nippel